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督抚制度的确立和直隶省第一座省会 赵明信

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    [LV.7]常住居民III

    发表于 2016-12-2 10:03:09 |显示全部楼层

    督抚制度的确立和直隶省第一座省会
    与明朝皇帝往往怠政不同,清朝皇帝几乎一直保持着大权独揽、勤于政事的传统,而且大都具有较高的政治才能。他们致力于并成功地打造了君主集权制,通过建立秘密立储、奏折制等新的体制和制度,保证了皇帝个人意志不受外部影响而得到全面贯彻。
    君主集权要解决的一个基本问题,是如何调节中央与地方的关系,使地方长官既拥有相对集中、足以应付突发事变的权力,又不使其权力过大而违背中央集权原则。这是历代统治者反复思考而未能很好解决的一大难题,而清朝通过固定总督巡抚制度,得到比较完满的解决。在此背景下,顺治十五年大名府成为直隶省第一座省会。
    (一)
    对于中央与地方的关系问题,明朝首先考虑的是加强中央集权。在地方设置承宣布政使、提刑按察使、都指挥使等“三司”。“三司”各自对皇帝负责,互不统属。这虽是强化中央集权之举,但事权不一,互相掣肘,不利于弹压地方。
    为了统一协调、节制地方权力,消除牵制扯皮、效率迟缓之弊,开始设置巡抚、总督。先后设立巡抚30余处,总督10余处,但设置未完全固定,辖区大小不均。内地巡抚通常兼治另外一省之事,而边地巡抚辖区却小于一省。而且是作为中央都察院的“外差”设立的,皆带都御史、副都御史等都察院官衔。总的来说,巡抚和总督在明朝还算不上真正的地方官。
    因此, 虽然在明朝有了比较明确的政区划分,有了“南直隶”、“北直隶”等“省”的说法,但是并没有“省会”的概念。
    由于巡抚、总督仍然不能解决问题,明朝只好广泛派遣巡按御史监察地方,号称“代天子巡狩”,权力高于地方,大事奏裁,小事立断。上边包办代替显然不利于解决地方的问题,明朝始终没有找到好的办法。
    明朝的成功之处是政区划分比较合理。所以,清朝以明朝两京十三布政使司(省)为基础,稍作调整,划为十八省。其中,将原明朝的京师(北京)直辖区改称直隶省,南京直辖区分设江苏、安徽两省,湖广分为湖北、湖南两省,陕西分为陕西、甘肃两省。其余山东、山西、河南、浙江、江西、福建、广东、广西、四川、贵州、云南十一省,皆大体沿袭明朝区域划分。
    (二)
    清初,地方设总督,相当于军区长官,有的辖两省、三省,相当于大军区长官。很快又在地方上设巡抚,属于地方行政长官,但管辖范围较小。后来,逐步完善为一个省设一个巡抚(有的由总督兼任),就相当于现在的省长了。从级别上说,总督例兼兵部尚书、右都御史头衔,从一品;巡抚例兼兵部侍郎、右副都御史头衔,正二品。总督在巡抚之上。尽管总督、巡抚仍带着京官的头衔,但设置固定,实际上已经地方化。地方监察与行政趋于合一,一概由督抚负责。是名副其实的“封疆大吏”。
    总督、巡抚职责明确。总督“总治军民,统辖文武,考核官吏,修饬封疆”;巡抚“宣布德意,抚安齐民,修明政刑,兴革利弊,考群吏之治”。同为方面重臣,而所掌各有侧重,总督偏于军事,巡抚偏于民政,后者原则上要受前者节制。但在不设总督的省份,军务则由巡抚兼理。总体而言,督、抚权力相对集中,辖区较为广阔,起到了承上启下、代表皇帝控制地方的作用。地方事权的统一,使得统治责任更加明确,有利于中央政令的迅速贯彻执行和地方行政效率的提高。
    另一方面,在全国政局相对稳定的大背景下,督抚权力强化并未造成地方权力过大的状况。他们办理政务必须严格遵循皇帝的指令,在人事、财政、司法等关键问题上并无最后决定之权。虽可节制军务,但各省驻军的日常管理皆由武职的将军、提督负责,督抚很难完全凌驾于其上。而且,各省还设承宣布政使司,布政使一名,从二品;提刑按察使司,按察使一名,正三品。布、按二司以下行政官员与督抚只是公务上的上下级关系,并无私人领属性质,相反,其中不少人还可以通过密折上奏,与皇帝单独沟通,成为皇帝监视督抚的工具。总督、巡抚级别相近,又可收彼此牵制之效。
    所以,清朝的督抚虽然位高权重,但并未构成独立的地方权力中心。难以为所欲为,专擅行事,绝大多数督抚对皇帝唯命是从。个别例外者,如雍正初年统重兵出征青海的川陕总督年羹尧,稍显僭越之迹,即被加上92款大罪迅速铲除。雍正帝事后自信地总结:“年羹尧之不叛,非不为也,实有所不能也,朕之不提防年羹尧,非不为也,实有所不必也”。
    (三)
    顺治初年定鼎北京之后,在直隶省设了一个总督—宣大总督,驻山西大同。设了三个巡抚,顺天巡抚驻遵化,保定巡抚驻真定,宣府巡抚驻宣府(今宣化)。
    由于原明朝大名府知府卢象升坚决抗清,影响很大,直隶、山东、河南三省人民抗清斗争接连不断,大名府的战略地位至关紧要。所以,顺治五年(1648年),设直隶、山东、河南三省总督驻大名。顺治六年(1649年)八月,调用浙江、福建总督张存仁为“兵部尚书,兼右副都御使,总督直隶、山东、河南三行省,巡抚保定诸府,提督紫金诸关,兼领海防”(《清史稿》卷二三七张存仁传)。张存仁的职权相当于、甚至超过了三省总督兼巡抚。大名起到了三省省会的作用。但直隶巡抚的名称尚未最后确定,因此,大名尚不能称为直隶省省会。
    《清史稿》卷一一六《职官志三》载:“顺治五年,置直隶山东河南三省总督,驻大名。十五年,改为直隶巡抚。十七年,徙真定。”这是“直隶巡抚”第一次出现,实际上就是直隶省第一任省长。顺治十五年(1658年)为直隶建省之始,大名为直隶省第一个省会。
    需要说明的是,《清史稿》有不少错误。比如在卷一九七《疆臣年表一》与张存仁传相矛盾,说张存仁“总督直隶、山东、河南,巡抚保定。”
    按照卷一一六载,应在顺治十五年称直隶巡抚,但《疆臣年表五》却说“顺治十五年戊戌五月乙丑,裁直隶总督,分设顺天、保定二巡抚。”七月己酉任职的直隶巡抚潘朝选也被说为“巡抚保定”。这个表甚至说“顺治十一年甲午九月丙申,董天机巡抚直隶。”可见这个表太不准确,应以卷一一六《职官志三》为据。
    顺治十七年(1660年),直隶巡抚“移驻真定”,真定成为直隶省的第二个省会;顺治十八年(1661年),设直隶总督,驻大名,苗澄为总督;康熙四年(1665年)五月,重新设直隶山东河南三省总督,驻大名,康熙八年(1666年)七月撤消;目前,这些在大名的总督巡抚衙门已荡然无存,遗址在今大名县城内县前街路北,向南正对玉带街。原衙门前为大石板铺路,现被埋于一米之下。
    (赵明信)

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